政府促進教育公平發展面臨的問題及對策探析

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  • 更新時間2019-03-16
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  教育公平作為社會公平評價系統中的一個重要考核子元素,其實現程度不僅是檢驗社會文明進步的重要標尺,也是助推經濟社會和諧發展的重要途徑。政府實施公平的教育制度和政策,不僅對經濟發展和科技進步具有“加速器”和“孵化器”的作用,對社會階層分化和有序流動具有“篩選器”的作用,同時,也對經濟社會發展具有“穩定器”和“平衡器”之功能。被稱為美國“公立學校之父”的賀拉斯?曼便這樣宣稱:“教育是實現人類平等的偉大工具,它的作用比任何其它人類的發明都偉大得多。”[1]因此,現代各國政府都高度重視教育公平的發展,各國政府在制定教育制度和政策時都將公平理念作為首要的價值取向。


  接受教育是現代民主法治國家每一個公民的憲法權利。2012年11月,黨的十八大報告明確提出了努力辦好讓人民滿意的教育的奮斗目標,指出:“要堅持教育優先發展……大力促進教育公平,合理配置教育資源,重點向農村、邊遠、貧困、民族地區傾斜,支持特殊教育,提高家庭經濟困難學生資助水平,積極推動農民工子女平等接受教育……”[2]因此,探尋我國現階段教育存在不公平的深層原因,找出解決問題思路,研究社會主義初級階段政府在穩步推進教育公平發展中的責任,乃是當前助推我國經濟社會健康發展的重要任務。


  一、政府積極促進教育公平發展的現實意義


  全面建成小康社會,實現教育公平發展,是馬克思主義中國化的理論創新。早在馬克思、恩格斯創立歷史唯物主義的過程中,馬克思就提出:“實行普通的免費的國民教育”,[3]將教育公平問題作為一個重要的理論范疇加以論述。從毛澤東的“教育要為工農大眾服務”,鄧小平的“辦教育一要普及二要提高”,到江澤民的“努力提高絕大多數人的教育水準”,再到胡錦濤的“教育是民族振興的基石,教育公平是社會公平的重要基礎”,黨的歷代領導人均對教育公平發展高度重視,并在不同歷史時期作出不同論述。


  首先,政府積極促進教育公平發展,是提高國民整體素質的客觀要求。現代政府確保公民享有平等的教育機會,這不僅是履行憲法、法律所規定的義務,也是促進教育公平發展的重要指導思想。市場經濟的確立,使我國經濟保持了高速增長的態勢,但區域經濟發展還存在不平衡性,廣大中西部地區還有數量較多的家庭和人口未脫貧。這種經濟發展的不平衡性體現在教育上,就是教育的不公平。政府積極促進教育公平發展,讓貧困地區、貧困家庭的孩子能夠有書讀,對每一個孩子來說,就有了成人成才的機會;對每一個家庭來說,則寄托了全部的未來和希望;對于整個社會來說,就是提高國民的整體素質,提高整個民族的素質,這對于我們全面建成小康社會、實現我國的現代化具有非常重要的意義。


  其次,政府積極促進教育公平發展,是全面建成小康社會的重要前提和基礎。2013年11月,黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出:“大力促進教育公平,……,逐步縮小區域、城鄉、校際差距。統籌城鄉義務教育資源均衡配置……”[4]是針對現階段破解我國教育不均衡發展問題而提出的改革目標,是從有利于全面深化改革的高度作出的戰略決策。我們黨的教育最終目標和共產主義對人的教育目標是一致的,即實現人的自由全面發展。在社會主義社會,每一個公民享有平等的自由全面發展的權利,在權利享有上,不允許少數人享有特權。當下,我國教育在資源配置上還存在不均衡現象,不利于我國公民實現自由全面發展,也不利于各種社會關系的協調,更不利于社會的和諧穩定。因此,黨中央在全面深化改革的決定中審時度勢作出促進教育均衡發展的決定,不僅關乎到全面深化改革的推進,更關乎到全面建成小康社會目標的實現。


  最后,政府積極促進教育公平發展,是解決當前我國教育領域存在的諸多現實問題的必要舉措。當前我國教育存在許多問題,最為主要的有三個方面:第一,一些地區中小學生失學、輟學現象較為嚴重。據上海教育科學院的有關專家推算:我國近年來每年大約有500萬適齡兒童未完成初中教育,其中近200萬人未完成6年小學教育。嚴重的“輟學”現象看似輟學者對于接受義務教育的權利的“自動放棄”,但本質上是對“失學者”應享權利的剝奪。第二,進城務工農民工子女上學困難。目前,全國各種流動人口近1.5億,大批來自農村的流動孩子在求學的路途中遇到了困境,處于學齡階段的農民工子女有240萬到360萬人,他們中間只有一小部分人有幸走進課堂,多數人處于失學或輟學狀態。第三,城市困難家庭難以維持子女上學。這些問題的存在和加劇,嚴重阻礙了我國教育事業的發展。解決這些問題最為有效的途徑和辦法,就是政府積極促進教育公平發展。


  二、政府促進教育公平發展面臨的問題及原因


  (一)政府促進教育公平發展面臨的問題


  1.區域教育發展不公平。按照教育學界主流觀點的理解,當前我國區域教育發展不公平主要表現在三個方面:貧困地區與富裕地區教育發展的不公平、西部地區與東部地區教育發展的不公平、中心省市與邊緣省市教育發展的不公平。[5]這樣的歸納符合馬克思主義“經濟基礎決定上層建筑”的哲學判斷。但區域教育發展不公平的問題和區域經濟發展不平衡并不能簡單劃等號,經濟發展對于教育而言只是一個必要條件而非充分條件。事實上,教育更多與傳統、社區觀念、人文氛圍及歷史習慣有關。2.城鄉教育發展不公平。農業、農村和農民問題作為我國經濟和社會發展的突出問題,被稱為“三農”問題,是關系到改革開放和社會主義建設事業全局的重大問題,其中,農村教育公平的問題又在“三農”問題中占據重要地位。如果說區域教育發展不公平的問題主要呈現在高等教育層面,城鄉教育發展不公平的問題則主要體現在基礎教育的層面。當前我國城鄉教育發展的不公平主要表現為城鄉教育經費差距過大和城鄉教師水平差異顯著。


  3.身份教育發展不公平。身份是一個人區別于其他社會主體的自我標志,是一個人認識自我并獲得歸屬的價值憑借。身份包括兩種:自然身份和社會身份。在教育公平層面基于自然身份的不公平特指的是性別教育發展的不公平。就我國而言,無論在農村還是城市,對待子女的受教育權問題,始終存在重男輕女的問題。在同等條件下,男性的受教育權往往被更多強調,而女性的受教育權則被有意無意地忽視了,這在農村表現得尤為明顯。社會身份教育發展不公平主要是指由于所處不同社會階層和身份歸屬而導致的教育不公平。社會身份教育發展的不公平在我國主要體現在城市農民工子女的教育問題上。


  4.教育結構發展不公平。教育結構發展不公平是指受教育者享受教育種類的不公平。隨著改革的全面深化,我國教育體制結構也由政府主導的一元辦學結構向多元或混合型辦學結構轉變,由此,也為我國公民享有平等的教育機會帶來了一定的負面影響。因為教育結構的變遷,與之相適應的公平教育制度頂層設計并未出來。例如,在不公平的制度和政策環境下,民辦教育舉步維艱,其興辦者、教師和學生都訴求教育公平;公辦的義務教育學校存在“名校辦民校”,高等教育中存在“獨立學院”,這些混合型辦學結構的出現,因為缺乏科學的制度設計和公平的政策保障,導致辦學主體為了利益而損害受教育者的教育權益。


  (二)政府促進教育公平發展問題之原因分析


  1.國民收入和社會利益分配不均衡是教育不公產生的外因。上個世紀80年代中期,我國開始經濟體制改革,經濟發展遵循的是“效率優先,兼顧公平”的原則。這一原則實際上是將經濟發展放在一切工作的首位,其他一切工作都要為經濟發展讓路和服務,與此同時,也不能放棄社會公平,但是,社會公平是處于從屬的地位、次要的地位,甚至在經濟發展與社會公平發生沖突時,為了不影響經濟發展,必要時以犧牲社會公平來保證經濟發展。“效率優先,兼顧公平”的提法和做法忽略了社會全面發展的重要性,它以經濟發展代替了社會發展。而事實上,社會發展是一個全方位、全面的發展,包括教育在內各個方面和領域的發展。只有在經濟發展的同時,教育與經濟共同發展,才是真正的發展,才是后勁十足潛力巨大的發展。無數事實證明,教育公平有利于發展,特別是有利于健康的、可持續的發展,并且只有教育公平才會帶來這樣的發展,才能成為這樣發展的動力。


  2.城鄉有別的公共物品供給制度是教育不公產生的內因。公共物品的性質決定了它的供給主體和供給方式。由于私人資本的尋利性,決定了通過市場提供的可能性和限度。而教育,就其本質而言,基本上應該屬于純的公共物品,其供給主體必然是政府。同時,教育的公共性又要求受教育個體對公共資源占有的平等。以義務教育為例,我國對義務教育這樣一種公共物品的提供是城鄉有別的。新中國成立后的“兩條腿走路”方針和上個世紀80年代的“分級辦學”體制形成了“城市教育國家辦”和“農村教育農民辦”的格局。它使城鄉義務教育發展進入了兩個不同的軌道。與城市學校發展形成良性循環相反的是,農村學校出現了資源貧困的“馬太效應”,城鄉義務教育差距越來越大,城鄉適齡兒童和少年受教育機會不平等程度日益加深。


  3.教育政策制定的認知缺陷是教育不公產生的重要因素。2003年10月,黨的十六屆三中全會號召全黨要堅持“以人為本,樹立全面、協調、可持續的發展觀,促進經濟、社會和人的全面發展”。“以人為本”作為科學發展觀的本質和核心,這一理念的提出,既是黨和國家政策的靈魂所在,更是教育公平的目標追求。“以人為本”體現在教育領域就是以人的發展,特別是作為教育對象的具體的個人的和諧發展為根本價值取向,將塑造教育對象積極、健康、向上的人格和品質作為根本追求。從這個意義上說,教育的“以人為本”是相對于以“物”為本的。在我國封建社會,占主導地位的官方教育是以功名利祿為本,這種“物本”的教育價值觀不絕如縷,綿延至今。正是這種“見物不見人”的短視教育觀念造成了當下實現教育公平的認知障礙。其表現在:在理念上,將教育的價值核心與市場經濟的效益取向等量齊觀,效率優先從經濟學中不加分析地全盤移入教育領域,教育的市場化、經濟效益化曾經一度甚囂塵上、大行其道;在邏輯上,認為經濟發展與教育發展是一種簡單的因果關系,只有當經濟發展到一定程度時才能發展教育,致使經濟落后地區的公民無法獲得公平的教育機會,更談不上公平分享教育發展的成果;在方式上,認為教育發展應當采用市場經濟所特有的方式來進行資源分配,僅僅以市場效益為導向來分配教育資源,必然帶來教育的不公。我國現行教育政策取向的偏差,歸根結底,正是以“物”而非以“人”為本的發展觀所致。


  4.教育法規體系不完善是教育不公產生的又一重要因素。健全完善的教育法律法規體系是教育公平發展的法治保障,但縱觀我國,在義務教育法律法規體系上還需進一步健全完善。如我國于2006年對《中華人民共和國義務教育法》進行修訂,首次明確促進城鄉義務教育均衡發展是各級政府的職責,但作為《中華人民共和國義務教育法》的上位法《中華人民共和國教育法》至今仍未進行相應修訂,導致城鄉義務教育均衡發展的法律保障體系不完善。[6]同時,與《中華人民共和國義務教育法》配套的《學校管理法》仍是立法空白,以至于部分教育機構以及教育改革過程中新出現的問題都游離于具體的教育管理法規之外。


  三、政府促進教育公平發展的制度設計和政策構想


  域外他國促進教育公平發展的實踐告訴我們,無論是在發達國家,還是在發展中國家,一個共同特征就是政府承擔了教育公平的主要責任,這不僅是因為教育屬于公共物品,市場、社會以及其他任何團體或組織不會,也不可能承擔公共物品的提供,而且也是由政府的本質和職能所決定的。那么,在全面深化改革的中國,在市場經濟體制改革持續深入、幾乎觸及社會生活的每個角落的背景下,縮小社會階層教育差距,促進教育公平將是一項艱巨而浩繁的系統工程,有待政府在具體的政策設計和制度安排中作全面的改進。(一)創造公平的社會環境,促進教育公平發展


  1.教育公平通過對公民教育權利的平等保護得以實現。在現代社會,不僅國內法,而且許多國際組織的文件也對人的教育權利作出了明確的規定。例如,1990年3月,聯合國教科文組織、兒童基金會、開發計劃署和世界發展銀行聯合發起和贊助召開的“世界全民教育大會”,討論并通過了《世界全民教育宣言:滿足基本學習需要》。該宣言指出:“每一個人――兒童、青年和成人,都應能獲得旨在滿足其基本學習需要的受教育機會。”[7]一個國家的經濟增長所帶來的社會財富的增加應該惠及全體人民,否則不僅發展難以持續,甚至連經濟的持續增長都是不可能的。特別是傳統意義上人們只要談到公平似乎僅僅指收入公平,事實上教育權利的公平對于就業、擺脫貧困更具有決定性的意義。


  2.教育公平通過社會保障制度的制定和實施得以實現。社會聯合是指人們聯合起來組成一種抵御各種社會風險的聯盟,使絕大多數人都能夠生活在經濟安全之中,由此形成平等、公正、和諧的社會氛圍。其作為一種理念,貫徹在教育公平中就表現為對社會資源的調劑。進行社會資源調劑不是“劫富濟貧”,更不是搞“平均主義”。通過累進稅制從富人那里籌措資金,通過教育救濟的方式提供給那些需要得到救濟和補償的人,使他們能夠平等地享受教育權,由此體現教育公平。在我國,社會資源調劑不應僅僅限于個人與個人之間的調劑,還包括區域之間的調劑。在“發展到一定程度的時候,又要求沿海拿出更多力量來幫助內地發展,這也是大局。那時沿海也要服從這個大局”。[8]全面深化改革之際,東部沿海許多省市已進入了小康水平,帶動和幫助西部地區教育發展的時機已經來臨,條件也已具備,我國教育區域公平發展問題提上議事日程,東部為西部提供教育資源調劑責無旁貸。教育公平正是通過這種個人之間、區域之間的調劑得到實現的。


  3.教育公平通過城鄉二元結構的破解得以實現。黨和政府一直致力解決城鄉二元社會結構難題。早在2001年12月,江澤民同志就指出:“我國二元經濟社會結構的問題,要在工業化、信息化的進程中逐步加以解決。”城鄉二元結構在良性狀態下不斷被弱化直至最終消除是中國特色社會主義的本質要求。如果固化的城鄉二元結構得不到改善,就無法達到城鄉的均衡發展,從而也終將制約我國政府促進教育公平發展,影響到中國特色社會主義的完善與發展。不斷解決我國城鄉二元結構難題,就需要解決教育不公平問題。教育不公與城鄉二元社會結構存在互為因果關系,教育不公是城鄉二元社會結構的一個顯著特征,同時,教育不公又對城鄉二元社會結構進一步固化。只有通過城鄉一體化發展逐漸弱化城鄉二元結構,才能真正實現農村基礎教育的良性發展和城鄉教育的公平。


  (二)改革現行教育制度和政策,促進教育公平發展


  1.落實促進教育公平的財政制度。盡快出臺國家層面的教育財政保障制度,規范各級各類學校辦學標準,尤其是師資配備標準、工資發放標準、學校硬件標準、生均經費標準,并隨著國家綜合實力的提升而適時作出相應調整。因為,學校隸屬的政府級別不同,它的財力保障程度亦不相同。筆者建議,義務教育要做到省級統籌,各級人民政府在年初的人代會政府工作報告中應明確義務教育經費投入目標,尤其應將農村義務教育經費單列,納入財政預算,按照標準撥付經費,確保學校正常運轉和校舍安全,確保教職工工資按照規定發放。高等教育要做到中央政府和省級政府共同統籌,同時引入市場競爭機制,對辦學實力雄厚的高校,可以通過項目招標的方式,支持重點學科建設。


  2.實施促進教育公平的人事政策。從現有義務教師編制指標上看,城鄉義務教師總規模能滿足義務教育需求,能夠保證國家義務教育目標的實現。但義務教育教師在城鄉配置中嚴重失衡,在區域配置中嚴重失衡,老少邊窮地區的農村義務教師奇缺。義務教育師資是制約義務教育均衡發展的重要因素之一,必須予以破解。建立提高農村教師隊伍整體水平的新機制是解決農村地區教師數量不足、素質不高的有效途徑:首先,實施城鎮新教師先支教再上崗政策。在舉措上,國家應出臺農村教師補充機制的新政策,實施城鎮新進教師到農村定期任教服務和定期交流制度,在一定程度上可以緩解農村義務教師數量不足的現實問題。其次,全面實施鼓勵大學生畢業到農村地區任教的政策。為鼓勵具備相應教師資格的本科生到農村任教,各級財政對到農村學校服務的大學畢業生可實行代償學費制度。再次,完善農村義務教師進修培訓補償機制,促進農村義務教育質量的提高。逐步縮小校與校之間差距、促進義務教育均衡發展的關鍵是提高教師隊伍的整體素質。尤其是薄弱學校,硬件建設達標了,就應下大力氣抓好師資隊伍的建設。逐步實施農村教師全員培訓計劃。農村地區教師的繼續教育工作相對比較薄弱,不利于教師的專業發展。他們平時承擔的教學工作量大,空余時間少;所處環境信息比較閉塞,感受新事物的機會少。他們更需要通過繼續教育,更新知識結構、學習現代的教育教學模式、樹立科學的教育觀。


  3.構建促進教育公平的監管機制。在當前和今后相當長一段時間內,教育公平問題都將會存在,并將成為我國推進社會公平的重要組成部分。因此,有必要成立專門的教育公平監管機構,如教育公平委員會,它或作為相對獨立的專門機構,也可放在各級人大里面,專項負責教育公平的監管工作,從制度和組織體系上保障教育督導部門履行對各級政府的教育督導職責,對教育公平的現狀、變化和影響因素的調查和監測工作,協調相關部門對各級政府推進教育公平情況進行督導和評估,將結果定期向社會公布,并提供給決策部門參考使用。作者簡介:王珊(1968-),女,河南潢川人,信陽職業技術學院思政教研部講師,研究方向:馬克思主義中國化。

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